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再說地方債務風險

（2024年9月10日）

地方債務風險是一個事關全局的大問題。今年3月24日，我寫了一篇《淺談地方債務風險》一文，談了地方債務風險的成因、后果和建議。今天有感而發，再從新的角度就地方債務風險“外溢”性及如何從快、從根本上化解風險談點膚淺看法。

地方債務風險“外溢”會給當前經濟和社會帶來新的波及和震蕩，值得高度關注。應該看到，經過了十幾年累積下來的地方債務，現在可以說是“債臺高筑”，舊債沒還，新債又來，盡管國務院召開會議、下發文件，反復強調和要求各級地方政府“要妥善化解存量債務風險，嚴防新增債務風險”，但是，正如我以前說過，政府財政拮據，沒有錢用，而發展又不能停頓、建設不能停止、項目不能停擺、政府不能停轉，這就形成了一對尖銳的矛盾。那么，政府不能借新債，但必須花的錢又不能不花、不能沒有，錢又從何而來呢？由此導致的新問題來了，這就是在我國已經消停多年的向企業“亂收費、亂罰款、亂攤派”（以下簡稱“三亂”）可能又會悄然而至，實際上，現在變相性的“三亂”在有的地方就已經出現苗頭。總結過去的經驗教訓，我們發現“三亂”的出現往往與地方政府財政狀況有密切關系。“三亂”的產生和泛濫存在于上世紀八十年代中后期和九十年代前期，那時候地方政府財政困難，拖欠機關干部和教師工資是常見的現象，在這種情況下，政府很多部門相互仿效、相互攀比，把手伸向企業（也有事業單位和個人，主要是企業）巧立名目收費、罰款、攤派，造成企業苦不堪言，也造成“三亂”行為屢禁不止，1990年9月，中共中央、國務院專門作出《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，要求嚴厲，多措并舉，才使頑固的“三亂”行為得以遏制，“三亂”行為作為一個社會現象，現在早已離開人們的視線，也消聲匿跡于人們的記憶。令人堪憂的是，在地方債務風險長期無解的情況下，“三亂”行為會不會卷土重來、再度泛濫？若果真如此，后果將更加嚴重。這是因為：當前的宏觀經濟形勢下行壓力巨大，企穩向好的態勢還不穩定，企業特別是中小微企業、民營企業面臨著諸多困難、信心嚴重不足，在這種情況下，若再遭“三亂”之困擾無異于雪上加霜。營商環境也會因此而遭到破壞，企業不談發展環境就是生存環境也會嚴重受挫。大家知道，企業是政府財政和稅收的主要來源，也是提供和解決就業的重要載體，如果沒有企業的發展，財政稅收又從何而來？就業難題又如何破解？還有，企業如果長期處在難以為繼的狀態，拖欠的銀行貸款、工程款、貨款、工人及農民工工資都會無法解決，必然形成一系列連鎖反應。就會形成“‘三亂’加重企業負擔—導致經濟發展減退—財政稅收減少—就業崗位減縮—社會穩定減弱”連鎖外溢的嚴重惡果。“歷史的經驗值得注意”，我們防患于未然是非常必要的，也是必須的。

化解地方債務風險刻不容緩，應痛下決心、長短施策。地方債務風險的形成是一個長期復雜的過程，對過去的領導班子無法追究問責，而現在的領導班子又無力解決問題，但問題又不能久拖不決，這就是難點、痛點。怎么辦？下面就提兩點看法和建議：首先，建議中央政府發行長期特別國債支持地方政府“一攬子”償還銀行債務。因為要現在的地方領導班子徹底解決十幾年積累下來的龐大的債務，確實是不現實的，還因為銀行貸款是地方債務構成的主要部分，這樣做既解地方政府債務之圍，又解銀行債權風險之困，這是一個“長痛不如短痛”的辦法。應該看到，過去地方政府舉債主要還是用于社會公益，包括路、橋、學校、醫院、機場、水利、城市公園、濕地等等，通過政府投資變成了國有資產，只不過是這些資產不會產生直接的經濟效益，也不可能通過“變現”來償還債務，但它們作為國有資產實實在在就在那里。中央政府可以通過“用債權換產權”的方式來解決這一問題，讓地方政府徹底放下包袱、輕裝上陣、發展經濟，可能產生的各種外溢風險也會得到有效制止。其次，從長遠來看，是要建立有效機制堅決堵截地方政府亂舉債的問題，防止舊債還清了新債又來了。這里有兩個關鍵：一是對現在所有的具有政府背景的投融資平臺進行徹底改制，將政府屬性變為企業屬性，與政府完全脫鉤，讓它們實行“獨立核算、自主經營、自負盈虧、獨立承擔風險和法律責任”。二是改革和完善地方黨委、政府主要領導的任期和待遇制度。現在按有關法規、法律規定，鄉級以上地方黨委、政府一屆任期五年，在這個五年中，黨委、政府主要領導的變動是常有的事，也就是說，五年未干滿，主要領導或提撥、或重用、或交流，有些地方的主要領導是“空降”，一般也是五年不到就調走，用干部群眾的話說，這樣的“空降干部”是下來“鍍金”的。因為任期短、變動頻繁，又不能不考慮個人的進步、不能不考慮任期內的政績，因此，就容易造成主要領導干部的“短期行為”，而主要領導又是地方領導班子的主要決策者和責任者，也是地方政績的主要作用者。本屆政府要不要舉債、舉多少債、舉債做什么，這些問題都是由主要領導來統籌謀劃和最后“拍板”的。從這些客觀現實中就不難理解，改革和完善地方黨委、政府主要領導的任期和待遇制度的必要性。如何改？以縣區為例，縣區委書記、縣區長應在所在縣區任職五年以上，不得調離，五年期滿經過上級組織“德能勤績廉”全面考核，合格者可享受副廳級待遇，五年以上十年以下，考核合格者可享受正廳級待遇，為了不影響班子成員副職（特別是年輕有為的干部）的晉升和進步，對考核優秀、群眾公認的領導可以享受正處級待遇。讓領導干部都有奔頭、有盼頭，斷掉“干完兩年就想走”的念頭，真正沉下心來、撲下身子，扎實工作，做到“為官一任、造福一方”。